NIK o zbieraniu i oczyszczaniu 艣ciek贸w komunalnych

Niemal 6 miliard贸w euro mo偶e wynie艣膰 kara za niewdro偶enie przez Polsk臋 w latach 2016-2020 unijnej dyrektywy 91/271/EWG dotycz膮cej oczyszczania 艣ciek贸w komunalnych. Post臋powanie w tej sprawie wszcz臋艂a Komisja Europejska w 2018 r. Najwy偶sza Izba Kontroli oceni艂a, 偶e na poziomie krajowym administracja publiczna nie zapewni艂a prawid艂owego planowania i monitorowania zada艅 w zakresie gospodarowania 艣ciekami, a tak偶e skutecznego wdro偶enia wymog贸w zawartych w przepisach krajowych i mi臋dzynarodowych. Z kolei samorz膮dy gminne nie zapewni艂y prawid艂owego zbierania i oczyszczania 艣ciek贸w komunalnych oraz nadzoru nad post臋powaniem z nimi. Przyczynami tego by艂y b艂臋dy i zaniechania kontrolowanych jednostek oraz niewystarczaj膮ce regulacje prawne.

Niemal 6 miliard贸w euro mo偶e wynie艣膰 kara za niewdro偶enie przez Polsk臋 w latach 2016-2020 unijnej dyrektywy 91/271/EWG dotycz膮cej oczyszczania 艣ciek贸w komunalnych. Post臋powanie w tej sprawie wszcz臋艂a Komisja Europejska w 2018 r. Najwy偶sza Izba Kontroli oceni艂a, 偶e na poziomie krajowym administracja publiczna nie zapewni艂a prawid艂owego planowania i monitorowania zada艅 w zakresie gospodarowania 艣ciekami, a tak偶e skutecznego wdro偶enia wymog贸w zawartych w przepisach krajowych i mi臋dzynarodowych. Z kolei samorz膮dy gminne nie zapewni艂y prawid艂owego zbierania i oczyszczania 艣ciek贸w komunalnych oraz nadzoru nad post臋powaniem z nimi. Przyczynami tego by艂y b艂臋dy i zaniechania kontrolowanych jednostek oraz niewystarczaj膮ce regulacje prawne.

Najwy偶sza Izba Kontroli skontrolowa艂a: Ministerstwo Infrastruktury, Pa艅stwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (PGW Wody Polskie), Narodowy Fundusz Ochrony 艢rodowiska i Gospodarki Wodnej (NFO艢iGW), 16 wojew贸dzkich funduszy ochrony 艣rodowiska i gospodarki wodnej (wfo艣igw), 44 urz臋dy gmin (w Warszawie cz臋艣膰 kontrolowanych zada艅 powierzono zarz膮dom dzielnic i nie by艂y przedmiotem kontroli), 44 przedsi臋biorstwa wodoci膮gowo-kanalizacyjne. Kontrol膮 obj臋to okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 wrze艣nia 2020 r.

Niespe艂nienie wymaga艅 unijnej dyrektywy dotycz膮cej oczyszczania 艣ciek贸w komunalnych

Dyrektywa 91/271/EWG zobowi膮zuje do wyposa偶enia wszystkich aglomeracji w system zbierania 艣ciek贸w komunalnych oraz do poddania tych 艣ciek贸w skutecznemu oczyszczeniu przed ich odprowadzeniem. Zgodnie z postanowieniami Traktatu Akcesyjnego, podpisanego przez Polsk臋, wymagania dotycz膮ce system贸w kanalizacji i oczyszczania 艣ciek贸w komunalnych powinny by膰 wdro偶one do 31 grudnia 2015 r.

Dokumentem strategicznym, kt贸ry ma zapewni膰 wdro偶enie dyrektywy jest Krajowy Program Oczyszczania 艢ciek贸w Komunalnych (KPO艢K). Oszacowano w nim potrzeby i okre艣lono dzia艂ania na rzecz wyposa偶enia aglomeracji miejskich i wiejskich w systemy kanalizacyjne oraz w oczyszczalnie. Aktualne za艂o偶enia Programu dotycz膮 oczyszczalni w aglomeracjach o r贸wnowa偶nej liczbie mieszka艅c贸w (RLM) powy偶ej 2000. KPO艢K by艂 pi臋ciokrotnie aktualizowany 鈥 ostatni raz w 2017 r. Zadania zwi膮zane z Programem realizowa艂y gminy wchodz膮ce w sk艂ad aglomeracji.

Ju偶 na etapie przygotowania i przyj臋cia pi膮tej aktualizacji KPO艢K za艂o偶ono, 偶e Polska nie spe艂ni wymog贸w dyrektywy 91/271/EWG co najmniej do ko艅ca 2021 r., a za艂o偶enia przyj臋te na etapie przygotowania projektu sz贸stej aktualizacji Programu nie gwarantowa艂y uj臋cia w nim wszystkich wyznaczonych aglomeracji powy偶ej 2000 RLM. Przyj臋te przez Polsk臋 warunki 鈥 wymagane dyrektyw膮 鈥 by艂y niezgodne ze stanowiskiem Komisji Europejskiej (KE) potwierdzonym orzecznictwem Trybuna艂u Sprawiedliwo艣ci Unii Europejskiej (TSUE). W styczniu 2018 r. KE wezwa艂a Polsk臋 do usuni臋cia uchybienia polegaj膮cego m.in. na niespe艂nieniu przez 1063 aglomeracje wymaganego poziomu zbierania 艣ciek贸w sieci膮 kanalizacyjn膮. W maju 2020 r. KE wezwa艂a Polsk臋 do wype艂nienia zobowi膮za艅 zawartych w dyrektywie dotycz膮cej oczyszczania 艣ciek贸w komunalnych. Wskaza艂a, 偶e w naszym kraju 1183 aglomeracje nie posiadaj膮 systemu zbierania 艣ciek贸w komunalnych, a w 1282 aglomeracjach 艣cieki komunalne wprowadzane do system贸w zbierania nie podlegaj膮 odpowiedniemu oczyszczeniu przed odprowadzeniem. 9 lutego 2022 r. KE podj臋艂a decyzj臋 o wniesieniu do TSUE sprawy przeciwko Polsce w zwi膮zku z nieprzestrzeganiem dyrektywy 91/271/EWG.

Za monitorowanie post臋pu wykonania ww. dyrektywy odpowiada艂o PGW Wody Polskie. Odbywa艂o si臋 to za pomoc膮 sprawozda艅 przesy艂anych przez gminy (w latach 2018-2019 przeanalizowano ponad 1500 sprawozda艅 rocznie) oraz sprawozda艅 z realizacji KPO艢K sk艂adanych w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i 呕eglugi 艢r贸dl膮dowej (MGMi呕艢). Sprawozdanie za 2019 r. przed艂o偶one do MGMi呕艢 zawiera艂o rozbie偶ne dane o ilo艣ci 艣ciek贸w komunalnych powsta艂ych w aglomeracjach i ilo艣ci oczyszczonych 艣ciek贸w komunalnych. Wynika艂o z niego, 偶e 艂膮czna ilo艣膰 艣ciek贸w oczyszczonych w aglomeracjach by艂a 87 razy wi臋ksza ni偶 ilo艣膰 艣ciek贸w w nich powsta艂ych.


Realizacja zada艅 zaplanowanych do ko艅ca 2021 r. w pi膮tej aktualizacji KPO艢K, wynikaj膮ca ze sprawozda艅 z lat 2018-2019, waha艂a si臋 od 19,5% planu 鈥 w przypadku nak艂ad贸w poniesionych ze 艣rodk贸w funduszy ekologicznych (NFO艢iGW i wfo艣igw) 鈥 do 61,5% planu, w przypadku przyrostu liczby rzeczywistych mieszka艅c贸w korzystaj膮cych z us艂ug kanalizacyjnych w wyniku wybudowania sieci kanalizacyjnych. Jako g艂贸wne przyczyny takiego stanu rzeczy PGW Wody Polskie wskaza艂o: nieuzyskanie dofinansowania, przed艂u偶aj膮ce si臋 procedury przetargowe oraz zwi臋kszenie koszt贸w inwestycji na etapie wdro偶enia aktualizacji planu, a w 2020 r. dodatkowo 鈥 sytuacj臋 epidemiczn膮. Ponadto wymieni艂o tak偶e niew艂a艣ciwe wyznaczenie obszar贸w i granic aglomeracji, w tym 藕le zaplanowane d艂ugo艣ci sieci kanalizacyjnych do budowy, oraz wadliwie okre艣lone wydajno艣ci oczyszczalni.

W efekcie KE wszcz臋艂a przeciwko Polsce post臋powanie w sprawie uchybienia zobowi膮zaniom pa艅stwa cz艂onkowskiego do prawid艂owo艣ci wdra偶ania dyrektywy dotycz膮cej oczyszczania 艣ciek贸w komunalnych. Wed艂ug szacunku MGMi呕艢 w konsekwencji mo偶e to spowodowa膰 na艂o偶enie przez TSUE kar finansowych si臋gaj膮cych prawie 6 miliard贸w euro.

Nieprawid艂owy nadz贸r gmin nad post臋powaniem ze 艣ciekami komunalnymi

Gminy maj膮 obowi膮zek prowadzenia ewidencji zbiornik贸w bezodp艂ywowych na nieczysto艣ci ciek艂e (szamb) oraz przydomowych oczyszczalni 艣ciek贸w. Na 43 skontrolowane gminy takie ewidencje prowadzono w 39. Analiza danych wykaza艂a, 偶e tylko w nielicznych przypadkach mo偶liwe by艂o ustalenie w gminach wymaganej cz臋stotliwo艣ci opr贸偶niania zbiornik贸w bezodp艂ywowych. A jest to spos贸b na zweryfikowanie wype艂niania obowi膮zku opr贸偶nienia przez w艂a艣ciciela takich zbiornik贸w. W aktualnie obowi膮zuj膮cych przepisach nie okre艣lono wymaganego zakresu danych niezb臋dnych do umieszczenia w ww. ewidencji. Trzydzie艣ci cztery gminy poda艂y do GUS w sprawozdaniach nierzetelne dane o liczbie zbiornik贸w bezodp艂ywowych lub liczbie przydomowych oczyszczalni 艣ciek贸w.


W 18 gminach prowadzono kontrole prawid艂owo艣ci opr贸偶niania zbiornik贸w bezodp艂ywowych lub przydomowych oczyszczalni oraz posiadania wymaganych um贸w i dowod贸w op艂at za te us艂ugi. W 5 z tych gmin kontrole mia艂y charakter interwencyjny w wyniku zg艂oszonych skarg.

Mimo posiadania informacji o braku um贸w na opr贸偶nianie szamb 偶adna z gmin nie zorganizowa艂a zast臋pczego opr贸偶niania i nie wyda艂a zwi膮zanej z tym decyzji o wysoko艣ci op艂aty za wyw贸z. Gminy wyja艣nia艂y, 偶e m.in.:

  • wszystkie nieruchomo艣ci, z kt贸rych s膮 opr贸偶niane 艣cieki obj臋to co najmniej umow膮 jednorazow膮 na wyw贸z nieczysto艣ci ciek艂ych;
  • fakt braku umowy jest uchybieniem formalnym i nie jest r贸wnoznaczny z brakiem opr贸偶niania zbiornika;
    mieszka艅cy kwestionowali konieczno艣膰 posiadania um贸w;
  • nie wszczynano post臋powa艅 ze wzgl臋d贸w spo艂ecznych, a tak偶e z uwagi na niewielkie szanse wyegzekwowania koszt贸w poniesionych przez gmin臋.

Ustawa o utrzymaniu czysto艣ci i porz膮dku w gminach jednoznacznie nak艂ada na w艂a艣ciciela nieruchomo艣ci obowi膮zek posiadania umowy na wyw贸z nieczysto艣ci ciek艂ych i dowod贸w op艂at za tak膮 us艂ug臋.

NIK zwraca uwag臋, 偶e w 2/3 liczby skontrolowanych gmin nie zbiera si臋 z teren贸w nieskanalizowanych nawet po艂owy nieczysto艣ci ciek艂ych. W konsekwencji istnieje wysokie ryzyko niekontrolowanego pozbywania si臋 nieczysto艣ci i zanieczyszczenia 艣rodowiska naturalnego.


W 20 urz臋dach gmin nie posiadano danych o liczbie nieruchomo艣ci, kt贸re powinny by膰 pod艂膮czone do istniej膮cej lub nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Nie identyfikowano tych nieruchomo艣ci i ich w艂a艣cicieli. W niewielkim stopniu prowadzono tak偶e egzekwowanie obowi膮zku przy艂膮czenia nieruchomo艣ci do sieci kanalizacyjnej, co pokazano ni偶ej.


W 20 urz臋dach gmin nie posiadano danych o liczbie nieruchomo艣ci, kt贸re powinny by膰 pod艂膮czone do istniej膮cej lub nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Nie identyfikowano tych nieruchomo艣ci i ich w艂a艣cicieli. W niewielkim stopniu prowadzono tak偶e egzekwowanie obowi膮zku przy艂膮czenia nieruchomo艣ci do sieci kanalizacyjnej, co pokazano ni偶ej.

Zdaniem NIK niepokoj膮ca jest skala nieidentyfikowania nieruchomo艣ci, kt贸re powinny by膰 pod艂膮czone do sieci kanalizacyjnej, oraz nieegzekwowania od w艂a艣cicieli nieruchomo艣ci obowi膮zku przy艂膮czenia nieruchomo艣ci do sieci. Tym samym organy gmin nie przeciwdzia艂aj膮 ryzyku niekontrolowanego pozbywania si臋 nieczysto艣ci ciek艂ych i zanieczyszczeniu 艣rodowiska.

Realizacja zada艅 w zakresie gospodarki 艣ciekowej przez przedsi臋biorstwa wodoci膮gowo-kanalizacyjne

W okresie obj臋tym kontrol膮 w 41 przedsi臋biorstwach, kt贸re prowadzi艂y ewidencje awarii, wyst膮pi艂o ponad 11 tys. awarii sieci, przepompowni 艣ciek贸w lub stacji zlewnych. Najcz臋艣ciej powodem by艂a niedro偶no艣膰 spowodowana dostaniem si臋 piasku i innych zanieczyszcze艅 z ulic oraz niew艂a艣ciwe u偶ytkowanie sieci przez mieszka艅c贸w, np. wrzucanie materia艂贸w sanitarnych. Najistotniejsze by艂y awarie uk艂adu przesy艂owego dostarczaj膮cego 艣cieki z cz臋艣ci lewobrze偶nej Warszawy do oczyszczalni 艣ciek贸w komunalnych 鈥濩zajka鈥. Skutkiem ka偶dej z nich by艂o wy艂膮czenie tego uk艂adu z eksploatacji i kontrolowany, interwencyjny zrzut 艣ciek贸w do Wis艂y. W obu przypadkach wybudowano awaryjny ruroci膮g przesy艂aj膮cy 艣cieki do oczyszczalni. W 2019 r. bez oczyszczenia odprowadzono 3,7 mld m3 艣ciek贸w, a w 2020 r. 鈥 5,7 mld m3.

Ponadto a偶 w 27 z 44 skontrolowanych przedsi臋biorstw nie prowadzono prawid艂owo okresowych kontroli sieci kanalizacyjnych 鈥 obowi膮zku wynikaj膮cego z przepis贸w prawa budowlanego.

Przedsi臋biorstwa na og贸艂 zapewni艂y prawid艂owe oczyszczanie 艣ciek贸w i zagospodarowanie komunalnych osad贸w 艣ciekowych. Stwierdzono jednak przypadki braku aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, z艂ego stanu technicznego obiekt贸w oczyszczalni 艣ciek贸w, braku dotrzymywania wymaganej jako艣ci odprowadzanych 艣ciek贸w. A偶 w 21 przedsi臋biorstwach stwierdzono nieprawid艂owo艣ci zwi膮zane z prowadzeniem okresowych kontroli obiekt贸w oczyszczalni 艣ciek贸w.

Najwa偶niejsze wnioski

Najwy偶sza Izba Kontroli wnosi o uporz膮dkowanie i uszczeg贸艂owienie przepis贸w ustawy o utrzymaniu czysto艣ci i porz膮dku w gminach.

Do Ministra Infrastruktury 鈥 o wprowadzenie takich zmian w ustawie o utrzymaniu czysto艣ci i porz膮dku w gminach, kt贸re pozwoli艂yby m.in. na:

  • okre艣lenie przez ministra w艂a艣ciwego do spraw gospodarki wodnej wymaganego zakresu danych niezb臋dnych do prowadzenia ewidencji zbiornik贸w bezodp艂ywowych i przydomowych oczyszczalni 艣ciek贸w;
  • wprowadzenie obowi膮zku dokonywania przez w贸jta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacji kwartalnych sprawozda艅 sk艂adanych przez przedsi臋biorc贸w zajmuj膮cych si臋 opr贸偶nianiem zbiornik贸w bezodp艂ywowych i transportu nieczysto艣ci ciek艂ych;
  • uzyskanie z ww. kwartalnych sprawozda艅 informacji pozwalaj膮cych na skuteczne nadzorowanie post臋powania z nieczysto艣ciami ciek艂ymi;
    wprowadzenie sankcji za nieprzekazanie sprawozdania kwartalnego;
  • wprowadzenie kar pieni臋偶nych za nieprzy艂膮czenie nieruchomo艣ci do istniej膮cej sieci kanalizacyjnej albo za brak zbiornika bezodp艂ywowego nieczysto艣ci ciek艂ych lub przydomowej oczyszczalni 艣ciek贸w;
  • wprowadzenie kar pieni臋偶nych za niestosowanie wywozu zast臋pczego 艣ciek贸w.

Do Prezesa PGW Wody Polskie 鈥 o zapewnienie skutecznej weryfikacji danych podawanych w sprawozdaniach jednostkowych z realizacji KPO艢K za dany rok.

Do prezes贸w Zarz膮du NFO艢iGW i zarz膮d贸w wfo艣igw 鈥 o rozwa偶enie mo偶liwo艣ci zwi臋kszenia poziomu dofinansowania zada艅 dotycz膮cych gospodarki 艣ciekowej w formie bezzwrotnej na terenach obj臋tych KPO艢K.

Do w贸jt贸w, burmistrz贸w, prezydent贸w miast o:

  • wprowadzenie w organizacji urz臋du gminy wiod膮cej zada艅 zwi膮zanych z pe艂nieniem tej funkcji;
  • rzetelne sporz膮dzanie sprawozda艅 z realizacji KPO艢K, w tym weryfikowanie prawid艂owo艣ci ich projekt贸w przygotowanych przez inne jednostki;
  • bie偶膮c膮 weryfikacj臋 kwartalnych sprawozda艅 sk艂adanych przez przedsi臋biorc贸w zajmuj膮cych si臋 opr贸偶nianiem zbiornik贸w bezodp艂ywowych i transportem nieczysto艣ci ciek艂ych;
  • pozyskiwanie wszystkich niezb臋dnych danych oraz bilansowanie ilo艣ci powstaj膮cych i oczyszczanych 艣ciek贸w na terenie gminy (dla identyfikacji nieprawid艂owo艣ci w post臋powaniu ze 艣ciekami przez w艂a艣cicieli nieruchomo艣ci) oraz egzekwowanie od w艂a艣cicieli nieruchomo艣ci prawid艂owego zbierania i pozbywania si臋 nieczysto艣ci ciek艂ych;
  • identyfikowanie wszystkich nieruchomo艣ci, kt贸re powinny by膰 pod艂膮czone do sieci kanalizacyjnej i skuteczne egzekwowanie obowi膮zku pod艂膮czenia nieruchomo艣ci do sieci od ich w艂a艣cicieli.